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貴達分享丨投資領域責任政府、誠信政府建設的法治抓手 ——《政府投資條例》解讀

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2019年5月5日國務院發布《政府投資條例》(以下簡稱《條例》),并于2019年7月1日起施行。這部行政法規的公布和施行改變了政府投資領域“無法可依”的局面,對規范政府投資行為,強化預算約束,控制政府債務,落實政府財產責任,促進誠信政府建設有著重要意義。


長期以來,固定資產投資一直是我國經濟增長的重要動力,而政府在其中起到了關鍵作用。特別是對經濟社會發展水平相對落后的貴州省而言,政府固定資產投資拉動的效應更加突出。但由于缺乏剛性的法律約束,在政府固定資產投資拉動效應的激勵下,一些地方政府脫離了當地經濟社會發展水平和財政狀況,在財政預算捉襟見肘的情況下,盲目上項目,采取融資代建、政府購買服務、施工企業墊資、政府平臺公司融資等方式違規舉債開展項目建設,導致地方性政府債務高企,使得以金融機構或者施工企業為代表的社會資本在投入大量資金實施項目建設后,債權難以實現,政府的財產責任無法落實,政府信譽深受影響。在此情況下,《條例》的出臺為解決上述問題提供了規范的法律指引,為責任政府、誠信政府建設提供了更高層級的法制保障。

首先,政府投資資金更有保障?!短趵芬笳蹲時匭肽扇氬普に悴⒂氳鋇鼐蒙緇岱⒄顧膠筒普罩ё純魷嗍視??!短趵房諉饕宓乇礱髡蹲?,就是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。也就是說政府投資必須納入財政預算安排,這就為參與政府投資項目建設的社會資本吃下定心丸。在此基礎上,《條例》又強調政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金,同時還要求政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主,這就表明政府投資項目的資金必須先行落實,不能借助項目本身來融資舉債,從而夯實了政府的支出責任,極大降低了政府的違約風險。

其次,政府投資決策程序更為規范。主要表現在政府投資項目,項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批,并通過投資項目在線審批監管平臺監管;對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,還應當在中介機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估基礎上由投資主管部門或者其他有關部門做出是否批準的決定?!短趵坊掛笳泄夭棵判氡嘀普蹲誓甓燃蘋?,政府年度投資計劃應明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項,同時還強調政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接,這就在制度上保證了政府投資項目的規范性、合理性和可行性,有助于抑制政府投資沖動,降低社會資本參與政府投資項目建設的風險。

再次,政府投資項目實施監管更為嚴格?!短趵訪魅妨送蹲手鞴懿棵諾燃喙懿棵藕拖钅康ノ壞募喙苤霸?、監管方式、監管要求,強調政府投資項目開工建設,須符合本條例和有關法律、法規規定的建設條件并按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施?!短趵誹乇鴯娑ㄕ蹲氏钅克枳式鷯Φ卑湊展矣泄毓娑ㄈ繁B涫檔轎?,且不得由施工單位墊資建設。這扭轉了政府投資項目建設的一大頑疾,為責任政府、誠信政府建設提供了有力的制度支撐。此外,《條例》還要求政府投資項目原則上不得超過經核定的投資概算,項目建成后應當按照國家有關規定進行竣工驗收,并在竣工驗收合格后及時辦理竣工結算,這些制度安排對強化政府支出責任,維護社會資本權益和政府誠信都具有積極意義。

最后,政府投資責任更加明確?!短趵酚夢甯鎏蹺拿魅飯娑蘇蹲使討姓捌溆泄夭棵?、項目單位、投資主管部門及其相關工作人員的法律責任,涉及到項目審批、投資概算核定或調整、違規安排投資補助或貸款貼息、違規舉借債務、未及時、足額辦理政府投資資金撥付、轉移、侵占、挪用政府投資資金、要求施工單位對政府投資項目墊資建設等政府投資領域常見、多發的違法違規情形,相關法律責任更加詳盡、具體,形成了對有關單位和個人的剛性約束,有助于《條例》本身的順利實施。

政府誠信是社會誠信的基石,目前影響誠信政府建設的一大因素就是政府投資沖動背景下,參與項目建設的社會資本在政府失信時難以追究政府的法律責任,相信《條例》的貫徹施行會對改善上述狀況,提升政府形象,建設誠信政府和誠信社會產生積極作用。


政府投資條例


第一章 總  則

第一條 為了充分發揮政府投資作用,提高政府投資效益,規范政府投資行為,激發社會投資活力,制定本條例。

第二條 本條例所稱政府投資,是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。

第三條 政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境?;?、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。

國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向前款規定的領域。

國家建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化政府投資方向和結構。

第四條 政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。

第五條 政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應。

國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金。

第六條 政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。

安排政府投資資金,應當符合推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的有關要求,并平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件。

國家通過建立項目庫等方式,加強對使用政府投資資金項目的儲備。

第七條 國務院投資主管部門依照本條例和國務院的規定,履行政府投資綜合管理職責。國務院其他有關部門依照本條例和國務院規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。

縣級以上地方人民政府投資主管部門和其他有關部門依照本條例和本級人民政府規定的職責分工,履行相應的政府投資管理職責。

第二章 政府投資決策

第八條 縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。

第九條 政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統稱政府投資項目),項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。

項目單位應當加強政府投資項目的前期工作,保證前期工作的深度達到規定的要求,并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。

第十條 除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱在線平臺),使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。

投資主管部門和其他有關部門應當通過在線平臺列明與政府投資有關的規劃、產業政策等,公開政府投資項目審批的辦理流程、辦理時限等,并為項目單位提供相關咨詢服務。

第十一條 投資主管部門或者其他有關部門應當根據國民經濟和社會發展規劃、相關領域專項規劃、產業政策等,從下列方面對政府投資項目進行審查,作出是否批準的決定:

(一)項目建議書提出的項目建設的必要性;

(二)可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況;

(三)初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求;

(四)依照法律、行政法規和國家有關規定應當審查的其他事項。

投資主管部門或者其他有關部門對政府投資項目不予批準的,應當書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

第十二條 經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。

初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

第十三條 對下列政府投資項目,可以按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序:

(一)相關規劃中已經明確的項目;

(二)部分擴建、改建項目;

(三)建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目;

(四)為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目。

前款第三項所列項目的具體范圍,由國務院投資主管部門會同國務院其他有關部門規定。

第十四條 采取投資補助、貸款貼息等方式安排政府投資資金的,項目單位應當按照國家有關規定辦理手續。

第三章 政府投資年度計劃

第十五條 國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃,國務院其他有關部門對其負責安排的本行業、本領域的政府投資編制政府投資年度計劃。

縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定,編制政府投資年度計劃。

第十六條 政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。

第十七條 列入政府投資年度計劃的項目應當符合下列條件:

(一)采取直接投資方式、資本金注入方式的,可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定;

(二)采取投資補助、貸款貼息等方式的,已經按照國家有關規定辦理手續;

(三)縣級以上人民政府有關部門規定的其他條件。

第十八條 政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接。

第十九條 財政部門應當根據經批準的預算,按照法律、行政法規和國庫管理的有關規定,及時、足額辦理政府投資資金撥付。

第四章 政府投資項目實施

第二十條 政府投資項目開工建設,應當符合本條例和有關法律、行政法規規定的建設條件;不符合規定的建設條件的,不得開工建設。

國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目,按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設。

第二十一條 政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他有關部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施;擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的,應當按照規定的程序報原審批部門審批。

第二十二條 政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位。

政府投資項目不得由施工單位墊資建設。

第二十三條 政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。

因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的,項目單位應當提出調整方案及資金來源,按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定;涉及預算調整或者調劑的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定辦理。

第二十四條 政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期,任何單位和個人不得非法干預。

第二十五條 政府投資項目建成后,應當按照國家有關規定進行竣工驗收,并在竣工驗收合格后及時辦理竣工財務決算。

政府投資項目結余的財政資金,應當按照國家有關規定繳回國庫。

第二十六條 投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目,委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果,對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見。

第五章 監督管理

第二十七條 投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式,加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。

項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。

第二十八條 投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制,通過在線平臺實現信息共享。

第二十九條 項目單位應當按照國家有關規定加強政府投資項目檔案管理,將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查。

第三十條 政府投資年度計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開。

第三十一條 政府投資項目的績效管理、建設工程質量管理、安全生產管理等事項,依照有關法律、行政法規和國家有關規定執行。

第六章 法律責任

第三十二條 有下列情形之一的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:

(一)超越審批權限審批政府投資項目;

(二)對不符合規定的政府投資項目予以批準;

(三)未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算;

(四)為不符合規定的項目安排投資補助、貸款貼息等政府投資資金;

(五)履行政府投資管理職責中其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的情形。

第三十三條 有下列情形之一的,依照有關預算的法律、行政法規和國家有關規定追究法律責任:

(一)政府及其有關部門違法違規舉借債務籌措政府投資資金;

(二)未按照規定及時、足額辦理政府投資資金撥付;

(三)轉移、侵占、挪用政府投資資金。

第三十四條 項目單位有下列情形之一的,責令改正,根據具體情況,暫停、停止撥付資金或者收回已撥付的資金,暫?;蛘咄V菇ㄉ杌疃?,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分:

(一)未經批準或者不符合規定的建設條件開工建設政府投資項目;

(二)弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金;

(三)未經批準變更政府投資項目的建設地點或者對建設規模、建設內容等作較大變更;

(四)擅自增加投資概算;

(五)要求施工單位對政府投資項目墊資建設;

(六)無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目。

第三十五條 項目單位未按照規定將政府投資項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查,或者轉移、隱匿、篡改、毀棄項目有關文件、資料的,責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

第三十六條 違反本條例規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

第七章 附  則

第三十七條 國防科技工業領域政府投資的管理辦法,由國務院國防科技工業管理部門根據本條例規定的原則另行制定。

第三十八條 中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的固定資產投資管理,按照中央軍事委員會的規定執行。

第三十九條 本條例自2019年7月1日起施行[1]。 


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